L’ammissibilità del riesame del trattenimento del cittadino straniero in esecuzione del decreto di espulsione

Abstract

L’istituto del riesame del trattenimento del cittadino di paese extra UE destinatario di un decreto di espulsione trova diretta applicazione nell’ordinamento italiano, per effetto della immediata applicazione della Direttiva 2008/115/CE che prevede tale istituto; il riesame può essere richiesto, con il procedimento camerale ex artt. 737 c.p.c., sulla base di circostanze di fatto nuove o non considerate nella convalida o nella proroga del trattenimento.

1.La direttiva 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, prevede all’art. 15, comma 3, che il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d’ufficio. Il termine entro cui gli Stati membri dovevano dare attuazione alla direttiva è scaduto il 24 dicembre 2010. L’Italia ha recepito la direttiva con il d.l. 23 giugno 2011 n. 89 conv. in l. 2 agosto 2011 n. 129 che ha modificato le disposizioni contenute nel d. leg. 25 luglio 1998 n. 286 (Testo Unico Immigrazione), in particolare gli artt. 13 e 14.

Il sistema italiano del trattenimento così ridisegnato prevede (art. 14, comma 5, T.U.I.) che il trattenimento possa essere disposto dal Questore, che deve chiederne la convalida entro 48 ore dall’adozione del provvedimento al Giudice di Pace territorialmente competente; entro le successive 48 ore il Giudice di Pace provvede alla convalida, verificata l’osservanza dei termini e la sussistenza dei requisiti per il trattenimento, e sentito l’interessato se comparso. La convalida comporta la permanenza nel “centro di permanenza per i rimpatri” (denominazione che sostituisce la precedente “centro di identificazione ed espulsione”) per un periodo di trenta giorni, che può essere prorogato per ulteriori trenta giorni dal Giudice di Pace, su richiesta del Questore, per gravi difficoltà nell’accertamento dell’identità e della nazionalità, o nell’acquisizione dei documenti per il viaggio; trascorso anche tale termine, il Questore può chiedere al Giudice di Pace ulteriori proroghe se siano emersi elementi concreti che consentano di ritenere probabile l’identificazione o sia necessario per organizzare le operazioni di rimpatrio, ma in ogni caso il periodo massimo di trattenimento non può superare i novanta giorni.

L’ordinamento interno prevede quindi una sola valutazione iniziale delle condizioni che legittimano il trattenimento, su cui si innestano possibili proroghe richieste dal Questore. Non è prevista la possibilità di revisione su istanza dell’interessato (è invece previsto ex art. 14 comma 1-bis T.U.I. il riesame delle misure alternative al trattenimento, a fronte però di una durata indeterminata delle stesse).

La norma contenuta nella direttiva è sufficientemente dettagliata, non è sottoposta a condizioni e il termine per il recepimento è scaduto, sicché essa costituisce diritto immediatamente applicabile dal giudice nazionale in quanto self-executing.

Con un certo ritardo rispetto al termine di attuazione della direttiva, la questione del riesame è affiorata nella giurisprudenza, dapprima di merito (e.g. Giudice di Pace di Roma, decreto 24 aprile 2015, con nota di A.D. De Santis, Il “riesame” della convalida del trattenimento del cittadino straniero presso il CIE, in https://www.eclegal.it/il-riesame-della-convalida-del-trattenimento-del-cittadino-straniero-presso-il-cie/) e successivamente in sede di legittimità.

In dottrina si è osservato che, poiché per espressa previsione degli artt. 13 e 14 T.U.I. il procedimento di convalida si svolge in camera di consiglio, sarebbe applicabile tanto la disciplina del reclamo, ex art. 739 c.p.c., quanto quella della revoca, ex art. 742 c.p.c. (A.D. De Santis, op. cit.).

I Giudici di Pace, investiti di istanze di riesame o di revoca (si vedrà tra breve l’esatta natura della richiesta) del decreto di convalida del trattenimento, hanno offerto risposte varie: dall’ammissibilità, con conseguente esame nel merito, all’inammissibilità o all’improcedibilità.

La Corte di cassazione è stata investita almeno due volte della questione. In un primo caso, il Giudice di Pace aveva ritenuto l’istanza di riesame ammissibile ma infondata, e la Corte, con ordinanza 23 settembre 2015 n. 18748 (http://www.italgiure.giustizia.it/xway/application/nif/clean/hc.dll?verbo=attach&db=snciv&id=./20150924/snciv@s61@a2015@n18748@tS.clean.pdf) ha dichiarato inammissibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse poiché con la stessa ordinanza è stato annullato il decreto di proroga del trattenimento di cui era stato chiesto il riesame. Si può in ogni caso rilevare che la Corte non ha ritenuto inammissibile l’istanza di riesame.

La Corte è tornata sulla questione con ordinanza 29 settembre 2017 n. 22932 (http://www.italgiure.giustizia.it/xway/application/nif/clean/hc.dll?verbo=attach&db=snciv&id=./20170929/snciv@s10@a2017@n22932@tS.clean.pdf) resa in un ricorso proposto contro il provvedimento del Giudice di Pace che aveva dichiarato improponibile l’istanza proposta per ottenere la “revoca” del decreto di convalida del trattenimento; il Giudice di Pace aveva affermato che non si applicassero al rito gli artt. 742 e 742-bis c.p.c., dovendosi invece seguire la procedura penale. Il supremo consesso ha sgombrato il campo dall’equivoco e affermato i seguenti principî:

1) L’art. 15, comma 3, della direttiva 2008/115/CE, che prevede il riesame del trattenimento, è direttamente applicabile nell’ordinamento italiano anche se la disposizione non è stata recepita.

2) È pertanto ammissibile una domanda giudiziale di riesame (non “revoca” della convalida in senso proprio) del trattenimento, e poiché non è stata dettata una disciplina normativa in trasposizione dell’art. 15 della Direttiva, lo strumento cui far ricorso è quello generico del procedimento camerale ai sensi degli artt. 737 ss. c.p.c. (non si applicano invece le norme della procedura penale), e la richiesta è ammissibile – e il giudice deve pronunciarsi – anche quando si richieda la «revoca» della già avvenuta convalida del trattenimento, purché in essa si sottolinei la richiesta di un diverso esame dei presupposti del trattenimento alla luce di circostanze di fatto nuove o non considerate nella sede della convalida o delle sue proroghe.

3) La competenza a provvedere spetta allo stesso giudice della convalida e delle proroghe (nel caso di specie, il giudice di pace) che deve decidere applicando, in quanto compatibili con il procedimento davanti al giudice di pace, gli artt. 737 ss. c.p.c., e deve riesaminare l’attualità dell’interesse al trattenimento dello straniero secondo le finalità perseguite dalla legge e dalla Direttiva europea, sopra richiamate.