26 Marzo 2019

Bonifica spontanea di sito inquinato: se viene rispettata la procedura amministrativa il proprietario ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento

di Martina Mazzei Scarica in PDF

Cass. civ., [ord.], Sez. III, 22 gennaio 2019, n. 1573 – Pres. Travaglino – Rel. Scoditti

[1] Risarcimento del danno – Responsabilità solidale – Obbligazione ex lege – Indennizzo – Sito inquinato – Bonifica spontanea del proprietario non responsabile –Diritto di rivalsa – Responsabile dell’inquinamento

(Cod. civ. artt. 2043; 2055; D. Lgs. n. 152/2006 artt. 239 ss.).

[1] “In tema di bonifica spontanea di sito inquinato, il proprietario ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute, a condizione che sia stata rispettata la procedura amministrativa prevista dalla legge ed indipendentemente dalla identificazione del responsabile dell’inquinamento da parte della competente autorità amministrativa, atteso che, una volta instaurata la causa, tale accertamento ricade nel giudizio di fatto del giudice; non trova, peraltro, applicazione la regola della responsabilità solidale di cui all’art. 2055 c.c., poiché trattasi di obbligazione ex lege di contenuto indennitario, e non risarcitorio derivante dal fatto obbiettivo dell’inquinamento.”

CASO

[1] Una società a responsabilità limitata acquistava un complesso immobiliare composto da terreni ed edifici. Successivamente all’acquisto, riscontrato l’inquinamento del sottosuolo, effettuava a sue spese la bonifica dell’area e, ai sensi degli artt. 245 e 253 d.lgs. n. 152/2006, chiedeva al giudice di prime cure che la proprietaria fosse condannata al pagamento delle somme oltre agli interessi e al risarcimento dal danno nella forma del lucro cessante.

Il Tribunale adito, disposta la C.T.U., accertava che l’inquinamento era imputabile per 1/3 alla venditrice per 2/3 alla precedente proprietaria e condannava quest’ultima alla rifusione sia dei costi di bonifica sostenuti dall’attore che degli interessi maturati sul finanziamento erogato dai soci per farvi fronte.

La Corte d’appello, in parziale riforma della sentenza impugnata, escludeva sia il rimborso degli interessi a favore dell’s.r.l. (in quanto non vi era prova che il finanziamento fosse stato fruttifero e funzionale alla bonifica) sia il risarcimento per lucro cessante in quanto non sufficientemente provato.

La società acquirente proponeva, quindi, ricorso per Cassazione sulla base di tre motivi a cui ha resistito la proprietaria con ricorso incidentale fondato su due motivi.

SOLUZIONE

[1] La Corte di Cassazione dopo un’attenta disamina della normativa sugli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati ha affermato che il proprietario non responsabile dell’inquinamento, che abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute per la bonifica a condizione che sia stata rispettata la procedura indicata dalla p.a. La Corte ha chiarito che il fulcro della disciplina è rappresentato dal rispetto della procedura di bonifica e che in tale procedura la pubblica amministrazione svolge un ruolo fondamentale indicando le modalità con le quali la stessa deve avvenire. Il Tribunale è, invece, competente a valutare se il progetto di bonifica è stato eseguito secondo le indicazioni della p.a. e ad individuare l’importo dovuto e il soggetto responsabile dell’inquinamento.

In tale cornice normativa la rivalsa del proprietario non responsabile che abbia spontaneamente provveduto alla bonifica non ha carattere risarcitorio ma è un’obbligazione di fonte legislativa a carattere indennitario il cui presupposto è rappresentato proprio dall’esecuzione della bonifica secondo i criteri indicati dalla pubblica amministrazione intervenuta. Secondo la Corte, inoltre, trattandosi di obbligazione ex lege a contenuto indennitario derivante dal fatto obiettivo dell’inquinamento non trova applicazione neppure la regola della responsabilità solidale di cui all’art. 2055 c.c.

Sulla base di tali considerazioni la Terza sezione rigettava sia il ricorso principale che quello incidentale compensando integralmente le spese processuali.

QUESTIONI

[1] La sentenza in commento riveste una particolare importanza in quanto consente di analizzare la disciplina in materia di bonifica e rispristino ambientale di sito contaminato focalizzandosi sulla responsabilità civile e sulla posizione del proprietario non responsabile dell’inquinamento. (in dottrina su questi aspetti v. GALEOTTO T., La contrattazione relativa a siti produttivi e la gestione del cd “rischio ambientale”, in Contratto e Impr. 2009, 4-5, 1108).

In base agli artt. 239 ss. del d.lgs. 152 del 2006 (cd. Codice dell’Ambiente) gli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati possono essere eseguiti – oltre che dal responsabile dell’inquinamento il quale è obbligato a provvedervi – dal proprietario del sito o da altro soggetto interessato (che, a differenza del responsabile, hanno facoltà e non l’obbligo di intervenire come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa Cons. Stato, Ad. Plen. 25 settembre 2013, n. 21 e Cass. civ. sez. VI, 5 ottobre 2016, n. 4099) ovvero dalla competente pubblica amministrazione (nei casi in cui il responsabile non sia individuabile o non provveda ovvero non provveda il proprietario del sito nè altro soggetto interessato).

Per il proprietario non responsabile è previsto, invece, l’obbligo di cui all’art. 245, comma 2, per cui qualora “…rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242“, cui consegue l’attivazione da parte della provincia per l’identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli interventi di bonifica.

Il perno fondamentale dell’intera disciplina risiede nel rispetto della legge: gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale devono, infatti, seguire le procedure previste dalla legge in quanto il progetto di bonifica deve essere approvato dalla competente autorità amministrativa all’esito di un’articolata procedura. Il positivo assolvimento della stessa costituisce il presupposto di legittimità dell’esercizio del diritto di rivalsa del proprietario del sito nei confronti del soggetto responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute nel caso in cui egli abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato (art. 253, comma 4).

L’art. 245, comma 2, ultima parte prevede, inoltre, che “è comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità“.

L’inciso “in qualunque momento” chiarisce che – fermo l’obbligo di comunicazione all’autorità amministrativa non appena rilevi il superamento o il pericolo del superamento della concentrazione soglia di contaminazione – il proprietario non deve necessariamente attendere l’identificazione del soggetto responsabile da parte della competente amministrazione ma può, “in qualunque momento”, procedere agli interventi di bonifica e esercitare, successivamente, il diritto di rivalsa.

Infatti, una volta che la bonifica sia stata eseguita dal proprietario a proprie spese, in base alle forme previste dalla legge, può essere promossa l’azione per la rivalsa indipendentemente dalla circostanza che l’amministrazione abbia identificato o meno il responsabile dell’inquinamento. L’elemento costitutivo della fattispecie della rivalsa è solo quello dell’intervento di bonifica nelle forme assentite dalla competente autorità (e sul punto la cognizione del giudice è limitata all’accertamento fattuale se l’intervento si sia svolto in base alla procedura prevista dalla legge) e non anche la preventiva identificazione del responsabile.

Tale identificazione, una volta instaurata la controversia, ricade, invece, nel giudizio di fatto del giudice che procede. La qualifica di “responsabile” attiene, poi, non ad un giudizio di valore della condotta sotto il profilo soggettivo ma ad un giudizio eziologico relativo al profilo oggettivo “dell’aver meramente dato causa all’inquinamento”.

Secondo la Corte depongono in questo senso sia i riferimenti all’“evento di contaminazione” contenuti nelle disposizioni del Codice dell’Ambiente sia la stessa logica indennitaria alla base di sistema normativo in esame secondo la quale il responsabile del procedimento è tenuto a tenere indenne l’amministrazione o il proprietario del sito dalle spese sopportate per la bonifica e conseguenti al fatto obiettivo dell’inquinamento.

Infatti se il ripristino ambientale viene eseguito sulla base dell’evento di inquinamento allora la ripetizione delle spese viene esercitata sul presupposto del mero evento a prescindere dalle connotazioni soggettive di valore quanto alla condotta del responsabile.

Secondo gli Ermellini nella fattispecie in esame si realizza, quindi, una forma di responsabilità per pura causalità non riconducibile né alla responsabilità civile di tipo oggettivo (la quale contempla pur sempre una forma di imputazione soggettiva dell’evento dannoso di natura “posizionale” dipendente cioè dalla particolare collocazione del soggetto reso responsabile rispetto alla causa del danno, tale da renderlo come il soggetto che meglio di chiunque altro può prevenire tale pregiudizio) né alla responsabilità per danno bensì alla responsabilità dell’evento cui la legge ricollega un complesso di effetti giuridici.

La logica puramente indennitaria che presiede all’azione di rivalsa nei confronti del responsabile, esercitata dall’autorità amministrativa o dal proprietario del sito, sottrae, infatti, la fattispecie della rivalsa all’illecito aquiliano. Il carattere volontario dell’esborso sopportato dal proprietario e l’adempimento di funzione pubblica (per ciò che concerne le spese sostenute dalla pubblica amministrazione) escludono, infatti, che la rivalsa possa acquistare il contenuto della reintegrazione di una perdita patrimoniale determinata da un illecito.

Sulla base di tali considerazioni la Terza sezione afferma che la ripetizione delle spese è conseguenza di un’obbligazione di fonte legislativa i cui presupposti di fatto, per ciò che concerne il proprietario del sito, sono l’esecuzione della bonifica nel rispetto delle procedure operative e amministrative e la spontaneità o volontarietà dell’intervento di bonifica.

Si tratta di obbligazione ex lege a contenuto indennitario e non risarcitorio soggetta all’ordinario termine di prescrizione decennale ed alle regole sull’onere probatorio in materia di obbligazioni non derivanti da fatto illecito.

Secondo la Cassazione, inoltre, trattandosi di obbligazione ex lege a contenuto indennitario derivante dal fatto obiettivo dell’inquinamento non trova applicazione neppure la regola della responsabilità solidale di cui all’art. 2055 c.c.

In questa cornice normativa, secondo la Corte, è chiaro che l’intento del legislatore sia stato quello di imprimere un carattere premiale alla rivalsa di cui all’art. 253 del Codice dell’Ambiente consentendo, in tale modo, al proprietario del sito non responsabile dell’inquinamento di esercitare più agevolmente in giudizio il diritto a ripetere le somme necessarie per la bonifica ove egli stesso si sia attivato, spontaneamente, per l’esecuzione delle relative opere.

In conclusione, sulla base di tutte le argomentazioni sopra riportate, la Cassazione ha affermato il principio di diritto riportato nella massima in epigrafe. (nello stesso senso v. anche Cass. 28 dicembre 2017, n. 31005; Cass. 27 febbraio 2012, n. 2982; Cass. 21 ottobre 2011, n. 21887).

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