L’intervento delle Sezioni Unite in materia di nullità urbanistica

Cass. civ. Sez. Un. Sent., 22/03/2019, n. 8230, Pres. Mammone, Est. Sambito

Vendita di immobili – Costruzioni abusive – Nullità del contratto in genere – Nullità ex art. 46 del d.p.r. n. 380 del 2001 e artt. 17 e 40 della l. n. 47 del 1985 – Natura – Nullità testuale – Nozione – Dichiarazione dell’alienante, nell’atto, degli estremi del titolo urbanistico, esistente e riferibile all’immobile – Sufficienza ai fini della validità dell’atto – Sussistenza – Difformità della costruzione rispetto al titolo menzionato – Irrilevanza ai fini della validità dell’atto (Cod. civ., art. 1418; art. 46 del d.p.r. n. 380/2001 e artt. 17 e 40 l. n. 47/1985)

La nullità comminata dall’art. 46 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dagli artt. 17 e 40 della l. n. 47 del 1985 va ricondotta nell’ambito del comma 3 dell’art 1418 c.c., di cui costituisce una specifica declinazione, e deve qualificarsi come nullità “testuale”, con tale espressione dovendo intendersi, in stretta adesione al dato normativo, un’unica fattispecie di nullità che colpisce gli atti tra vivi ad effetti reali elencati nelle norme che la prevedono, volta a sanzionare la mancata inclusione in detti atti degli estremi del titolo abilitativo dell’immobile, titolo che, tuttavia, deve esistere realmente e deve esser riferibile, proprio, a quell’immobile. Pertanto, in presenza nell’atto della dichiarazione dell’alienante degli estremi del titolo urbanistico, reale e riferibile all’immobile, il contratto è valido a prescindere dal profilo della conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo menzionato.

CASO

Tizio conveniva in giudizio Caio e Sempronio per sentir dichiarare che l’atto di compravendita intervenuto tra questi ultimi era nullo, perché il fabbricato ceduto era stato interessato da vari e consistenti lavori, non regolarmente assentiti.

Il Tribunale adito rigettava ogni domanda e la decisione veniva integralmente confermata dalla rispettiva Corte d’Appello, che escludeva la dedotta nullità del contratto impugnato, nonostante la difformità del fabbricato rispetto al progetto assentito, in quanto gli estremi della concessione edilizia risultavano menzionati nel contratto stesso, avendo le venditrici reso le dichiarazioni previste dalla L. n. 47 del 1985, artt. 17 e 40. Tali articoli, rilevava la Corte distrettuale, non riguardavano, infatti, la regolarità urbanistica sostanziale dell’immobile dedotto in contratto (ossia l’effettiva conformità dell’opera edilizia allo strumento concessorio menzionato nell’atto di trasferimento), ma sanzionavano la sola violazione dell’obbligo, di natura meramente formale, di indicare nel contratto gli estremi della concessione o della domanda di sanatoria, al fine di disincentivare l’abusivismo e di tutelare l’affidamento della parte acquirente.

Tizio proponeva ricorso per cassazione avverso tale sentenza.

All’esito della discussione, la Seconda Sezione della S.C. ravvisava un contrasto di giurisprudenza in merito alla natura formale (in quanto derivante dalla mera assenza nel contratto delle dichiarazioni del venditore) o sostanziale (in quanto riferita alla difformità tra bene venduto e progetto assentito) della comminata nullità e disponeva la trasmissione degli atti per l’assegnazione alle Sezioni Unite civili.

SOLUZIONE

Le Sezioni Unite della S.C. prendono atto del contrasto esistente in giurisprudenza, anche tra le sezioni semplici della medesima Corte, e confermano l’indirizzo, più risalente nel tempo, in forza del quale la nullità in esame sarebbe formale (o meglio, testuale), da ricondurre alla norma di cui all’art. 1418, 3° co., c.c.

QUESTIONI

Le SS.UU: chiariscono anzitutto che il contrasto che sono chiamate a dirimere riguarda l’interpretazione della sanzione di nullità prevista dalla L. n. 47 del 1985 (artt. 17 e 40) e dall’art. 46 del TU n. 380/2001.

Rammenta la Corte che l’esercizio dello jus aedificandi, pur atteggiandosi come una concreta e peculiare manifestazione del diritto di proprietà fondiaria, soggiace all’osservanza di molteplici limitazioni e prescrizioni connesse a determinazioni della pubblica autorità, previste in tutta una serie di provvedimenti legislativi susseguitisi nel tempo. Da ultimo con il Testo Unico dell’edilizia di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sono stati definiti i tipi d’intervento edilizio, è stato previsto uno specifico titolo abilitativo per ciascuna tipologia di intervento, sono stati individuati casi di attività completamente libere. La concessione è stata sostituita dal permesso di costruire, sono stati indicati gli interventi realizzabili mediante la segnalazione certificata di inizio di attività (già denuncia di inizio attività) anche in sostituzione del permesso, sono stati codificati i lavori che si reputano eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali e altro ancora.

L’inosservanza dei precetti posti dalla normativa urbanistica, da sempre variamente sanzionata sotto il profilo amministrativo (con la distruzione, o la sospensione dei lavori, o la demolizione del manufatto) e penale (con fattispecie contravvenzionali), ha avuto la sua prima disciplina, con riferimento alla sorte degli atti tra privati aventi ad oggetto diritti reali su fabbricati irregolari sotto il profilo urbanistico, con la L. n. 10/ 1977, il cui art. 15, co. 7, disponeva che “Gli atti giuridici aventi per oggetto unità edilizie costruite in assenza di concessione sono nulli ove da essi non risulti che l’acquirente era a conoscenza della mancanza della concessione“. Successivamente, la L. 28/02/ 1985, n. 47, ha rimodulato la sanzione di nullità, disponendo all’art. 17, comma 1, che “gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi per oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione è iniziata dopo l’entrata in vigore della presente legge, sono nulli e non possono essere stipulati ove da essi non risultino, per dichiarazione dell’alienante, gli estremi della concessione ad edificare o della concessione in sanatoria rilasciata ai sensi dell’art. 13. Tali disposizioni non si applicano agli atti costitutivi, modificativi o estintivi di diritti reali di garanzia o di servitù“. Analogamente ha disposto il successivo art. 40, co. 2, che, in relazione agli atti aventi per oggetto diritti reali (esclusi i diritti di garanzia e servitù) riferiti a costruzioni realizzate prima dell’entrata in vigore della legge stessa, ha previsto quali titoli abilitativi oggetto di dichiarazione dell’alienante la licenza e la concessione in sanatoria, la domanda di concessione corredata dalla prova del versamento delle prime due rate dell’oblazione o la dichiarazione sostitutiva di atto notorio attestante che l’opera era stata iniziata prima del 2 settembre 1967.

Entrambe tali disposizioni hanno previsto (art. 17, co. 4, e art. 40, co. 3) la possibilità della “conferma” delle comminate nullità, nel caso in cui la mancata indicazione della concessione edilizia, ovvero la mancanza di dichiarazione o il mancato deposito di documenti, non fossero dipesi dall’inesistenza, al tempo della stipula, della concessione, o della domanda di concessione in sanatoria, o, ancora dal fatto che la costruzione sia stata iniziata dopo il 2 settembre 1967: in tal caso, è stata prevista la possibilità della conferma degli atti, anche da una sola delle parti, mediante atto successivo, redatto nella stessa forma del precedente, contenente la menzione omessa o al quale siano allegate la dichiarazione sostitutiva di atto notorio o la copia della domanda di concessione in sanatoria.

L’art. 17 della l. n. 47/1985 è stato abrogato (l’art. 40 è invece rimasto in vigore) dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 136, a far data dalla sua entrata in vigore, ma è stato sostanzialmente riprodotto dal medesimo D.P.R. n. 380, all’art. 46, intitolato “Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985 (L. 28 febbraio 1985, n. 47, art. 17; D.L. n. 23 aprile 1985, n. 146, art. 8)” secondo cui “Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi per oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione è iniziata dopo il 17 marzo 1985, sono nulli e non possono essere stipulati ove da essi non risultino, per dichiarazione dell’alienante, gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria. Tali disposizioni non si applicano agli atti costitutivi, modificativi o estintivi di diritti reali di garanzia o di servitù“. Il comma 4, della norma in esame prevede, anch’esso, la possibilità di conferma nell’ipotesi in cui la mancata indicazione nell’atto degli estremi del titolo non sia dipesa dall’inesistenza del titolo stesso.

Ciò precisato, le SS.UU. ripercorrono il contrasto formatosi in giurisprudenza in merito alla segnatala nullità, ricostruendo i due orientamenti che si sono contrapposti.

Il primo è quello che teorizza una nullità di tipo formale.

Può inquadrarsi in questo indirizzo quella giurisprudenza secondo cui le dette norme mirano a reprimere e a scoraggiare gli abusi edilizi e, derivando la nullità dalla mancata indicazione nell’atto, da parte dell’alienante, degli estremi della concessione (ad edificare o in sanatoria), non hanno alcun riguardo allo stato di buona o mala fede dell’acquirente. La nuova sanzione, da esse prevista, costituirebbe perciò un’ipotesi di nullità assoluta, come tale suscettibile di esser fatta valere da chiunque vi abbia interesse o rilevabile d’ufficio dal giudice ex art. 1421 c.c., e riconducibile all’art. 1418 c.c., u.c., quale ipotesi di nullità formale e non virtuale. La conclusione non sarebbe poi smentita dalla possibilità di successiva conferma degli atti viziati mediante la redazione di altro atto, reputato un semplice rimedio convalidante, consentito soltanto nel caso che le carenze della precedente stipulazione siano meramente formali e non siano dipese, quindi, dall’insussistenza, all’epoca di essa, dei requisiti sostanziali per la commerciabilità del bene. Secondo questa giurisprudenza le prescritte dichiarazioni costituiscono requisito formale del contratto, sicché è la loro assenza che di per sé comporta la nullità dell’atto, a prescindere cioè dalla regolarità dell’immobile che ne costituisce l’oggetto; in altri termini, l’irregolarità del bene non rileva di per sé, ma solo in quanto preclude la conferma dell’atto. Simmetricamente, la regolarità del bene sotto il profilo urbanistico non rileva in sé, ma solo in quanto consente la conferma dell’atto.

Il secondo orientamento è quello che teorizza invece una nullità anche di tipo sostanziale.

Ciò è stato ritenuto, anzitutto, sulla base dello scopo perseguito dalla norma, che è stato individuato in quello di rendere incommerciabili gli immobili non in regola dal punto di vista urbanistico; inoltre, è stata posta in evidenza l’incongruità di un sistema che sanzioni con la nullità per motivi meramente formali atti di trasferimento di immobili regolari dal punto di vista urbanistico, o in corso di regolarizzazione, e consenta, invece, il valido trasferimento di immobili non regolari, lasciando alle parti interessate la possibilità di assumere l’iniziativa di risolverli sul piano dell’inadempimento contrattuale, o, addirittura, di eludere consensualmente lo scopo perseguito dal legislatore, stipulando il contratto ed immediatamente dopo concludendo una transazione con la quale il compratore rinunziasse al diritto a far valere l’inadempimento della controparte.

Come si è detto, l’ordinanza di rimessione alle Sezioni Unite invitava a riconsiderare quest’ultimo indirizzo (più recente), sottolineando come la tesi della nullità sostanziale non trovasse un solido riscontro nella lettera della legge e potendo comportare il rischio, per la parte acquirente, di essere esposta alla declaratoria di nullità pur in situazioni in cui aveva fatto incolpevole affidamento sulla validità dell’atto.

Il contrasto, quindi, attiene alla possibilità di ravvisare accanto alla nullità formale dovuta alla mancata inclusione nell’atto della dichiarazione dell’alienante, che è unanimemente riconosciuta, anche, l’esistenza di una nullità sostanziale dell’atto ad effetti reali per l’irregolarità urbanistica della costruzione, affermata dalla giurisprudenza più recente ed in precedenza negata.

Le SS.UU. ritengono di non poter prescindere dagli specifici dati normativi di riferimento e, pertanto, ritengono di non poter avallare la teoria della nullità sostanziale.

Il D.P.R. n. 380 del 2001, all’art. 46, dichiara, infatti, invalidi quegli atti da cui non risultino gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria, ovvero gli estremi della segnalazione certificata di inizio attività, con la precisazione che tali elementi devono risultare per dichiarazione dell’alienante. Nella disposizione di cui alla L. n. 47 del 1985, art. 17, la dichiarazione deve avere ad oggetto, coerentemente alla disciplina abilitativa allora vigente, gli estremi della concessione ad edificare o della concessione in sanatoria, laddove l’art. 40, della menzionata L. n. 47, consente di stipulare validamente, oltre che con l’indicazione degli estremi della licenza o della concessione in sanatoria, anche con l’allegazione della relativa domanda e versamento delle prime rate di oblazione, o con la dichiarazione sostitutiva di atto notorio attestante l’inizio della costruzione in epoca anteriore al 2 settembre 1967.

Le norme detterebbero, dunque, il medesimo specifico precetto: che nell’atto si dia conto della dichiarazione dell’alienante contenente gli elementi identificativi dei menzionati titoli, mentre la sanzione di nullità e l’impossibilità della stipula sono direttamente connesse all’assenza di siffatta dichiarazione (o allegazione, per le ipotesi di cui all’art. 40). Null’altro.

Il principio generale di nullità riferita agli immobili non in regola urbanisticamente che la giurisprudenza c.d. sostanzialista ritiene di poter desumere da tale contesto normativo, sottolineando l’intenzione del legislatore di renderli tout court incommerciabili, costituirebbe un’opzione esegetica che ne trascende il significato letterale e che non sarebbe, dunque, ossequiosa del fondamentale canone di cui all’art. 12 preleggi, comma 1, che impone all’interprete di attribuire alla legge il senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la loro connessione. La tesi della nullità generalizzata non sarebbe neppure in linea col criterio di interpretazione teleologica, di cui all’ultima parte dell’art. 12, comma 1, citato, che non consente all’interprete di modificare il significato tecnico giuridico proprio delle espressioni che la compongono, ove ritenga che l’effetto che ne deriva sia inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma è intesa e ciò in quanto la finalità di una norma va, proprio al contrario, individuata in esito all’esegesi del testo oggetto di esame e non già, o al più in via complementare, in funzione dalle finalità ispiratrici del più ampio complesso normativo in cui quel testo è inserito. D’altro canto, l’ipotizzato scopo avrebbe potuto essere agevolmente perseguito mediante una semplice previsione di nullità degli atti aventi ad oggetto siffatti immobili o d’incommerciabilità degli stessi; il che non è stato fatto. Al contrario, la nullità risulta comminata per specifici atti ad effetti reali inter vivos, per cui ne restano fuori non solo quelli mortis causa e gli atti ad effetti obbligatori, ma ne sono espressamente esclusi i diritti reali di garanzia, le servitù e gli atti derivanti da procedure esecutive immobiliari, individuali o concorsuali, ai quali le nullità, appunto, non si applicano (artt. 46, comma 5, TU n. 380 del 2001; L. n. 47 del 1985, art. 17, comma 5 e art. 40, comma 5).

Da tutto ciò, secondo le SS.UU, può ricavarsi che la nullità comminata dalle disposizioni in esame non può esser sussunta nell’orbita della nullità c.d. virtuale di cui all’art. 1418 c.c., co. 1, che presupporrebbe l’esistenza di una norma imperativa ed il generale divieto di stipulazione di atti aventi ad oggetto immobili abusivi al fine di renderli giuridicamente non utilizzabili; divieto che non trova riscontro in base alle richiamate disposizioni, che, invece, enunciano specifiche ipotesi di nullità. Né la conclusione di segno opposto potrebbe trovare conforto nella previsione della conferma degli atti nulli, mediante la redazione di un atto aggiuntivo, contemplata per l’ipotesi in cui la mancata indicazione dei prescritti elementi non sia dipesa dalla insussistenza del permesso di costruire al tempo in cui gli atti medesimi sono stati stipulati, in quanto tale conferma e l’atto aggiuntivo che la contiene presuppongo che il titolo e la documentazione sussistano, ma, di per sé, non implicano che l’edificio oggetto del negozio ne rispecchi fedelmente il contenuto.

Per completezza d’indagine, anche se la giurisprudenza precedente non argomenta in merito, le SS.UU. precisano inoltre che la tesi sostanzialista non può fondarsi nemmeno sul disposto di cui all’art. 1418 c.c., co. 2. La consentita disposizione testamentaria in ordine ad immobili non regolari urbanisticamente, e comunque la possibilità del loro trasferimento per successione mortis causa, la loro attitudine a costituire garanzie reali, la loro idoneità, inoltre, ad esser contemplati in seno agli atti inter vivos (ad esempio, la locazione) ed in seno ad atti costituenti diritti reali di servitù escludono che il loro modo di atteggiarsi possa di per sé solo valere ad integrare le vietate ipotesi d’illiceità o d’impossibilità dell’oggetto, o, ancora d’illiceità della prestazione (che, in tesi, dovrebbero colpire tutti gli atti e, dunque, anche quelli esentati) o della causa per contrarietà a norme imperative o al buon costume.

Muovendo dal dato normativo, le SS.UU chiariscono anzitutto che la nullità in parola va ricondotta nell’ambito dell’art. 1418 c.c., co.3, secondo quanto ritenuto dalla teoria c.d. formale, con la precisazione essa ne costituisce una specifica declinazione, e va definita “testuale”, essendo volta a colpire gli atti in essa menzionati.

Procedendo, poi, all’analisi della richiamata normativa, le SS.UU. mettono in evidenza che, a fronte della nullità di specifici atti carenti della dovuta dichiarazione, è prevista, come si è detto, la possibilità di conferma (convalida) nella sola ipotesi in cui la mancata indicazione dei prescritti elementi non sia dipesa dalla insussistenza del titolo abilitativo. ll dettato normativo indica, quindi, che il titolo deve realmente esistere e, quale corollario a valle, che l’informazione che lo riguarda, oggetto della dichiarazione, deve esser veritiera: ipotizzare, infatti, la validità del contratto in presenza di una dichiarazione dell’alienante che fosse mendace, e cioè attestasse la presenza di un titolo abilitativo invece inesistente, svuoterebbe di significato i termini in cui è ammessa la previsione di conferma. Ne consegue, secondo la Corte, che la dichiarazione mendace va assimilata alla mancanza di dichiarazione, e che l’indicazione degli estremi dei titoli abilitativi in seno agli atti dispositivi previsti dalla norma non ne costituisce un requisito meramente formale; essa ha valenza essenzialmente informativa nei confronti della parte acquirente, e, poiché la presenza o la mancanza del titolo abilitativo non possono essere affermate in astratto, ma devono esserlo in relazione al bene che costituisce l’immobile contemplato nell’atto, la dichiarazione oltre che vera, deve esser riferibile, proprio, a detto immobile.

In costanza di una dichiarazione reale e riferibile all’immobile, il contratto sarà in conclusione valido, a prescindere dal profilo della conformità o della difformità della costruzione realizzata al titolo in esso menzionato, e ciò per la decisiva ragione che tale profilo esula dal perimetro della nullità, in quanto non è previsto dalle disposizioni che la comminano e tenuto conto del condivisibile principio generale secondo cui le norme che, ponendo limiti all’autonomia privata e divieti alla libera circolazione dei beni, sanciscono la nullità degli atti debbono ritenersi di stretta interpretazione, sicché esse non possono essere applicate, estensivamente o per analogia, ad ipotesi diverse da quelle espressamente previste.