La tutela del richiedente asilo nel procedimento di proroga del trattenimento presso il CIE (d’ora in poi CPR)

Cass. 8 febbraio 2017, n. 3298

Straniero – Espulsione dal territorio dello Stato – Esecuzione dell’espulsione – Trattenimento – Proroga – Principio del contradditorio – Violazione (D.leg. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, art. 14, 5° comma; d.leg. 28 gennaio 2008, n. 25, Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, artt. 21, 2° comma, 28, 2° comma).

[1] Il procedimento giurisdizionale di proroga del trattenimento presso il CIE del cittadino straniero richiedente asilo deve svolgersi nel rispetto delle garanzie del contraddittorio consistenti nella partecipazione necessaria del difensore e nell’audizione dell’interessato, a prescindere dalla richiesta di quest’ultimo di essere sentito.

Straniero – Espulsione dal territorio dello Stato – Esecuzione dell’espulsione – Trattenimento – Proroga – Motivazione (D.L. 30 dicembre 1989, n. 416, Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato, artt. 1, comma 5°, 1 ter; d.leg. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, artt. 10, 4° comma, 14, commi 5° e 5° bis, 19, 1° comma; d.leg. 28 gennaio 2008, n. 25, Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, artt. 21, 2° comma, 28, 2° comma, 28 bis).

[2] Il giudice della proroga del trattenimento presso il CIE del cittadino straniero richiedente asilo deve, nel termine rigoroso di quarantotto ore dalla richiesta del questore, motivare in ordine alla necessità di adottare tale misura eccezionale limitativa della libertà personale in luogo di quelle alternative previste dalla legge, in rapporto al giudizio di delibazione della richiesta di protezione internazionale.

CASO

[1, 2] Nel caso di specie, una cittadina nigeriana, destinataria di un provvedimento di respingimento differito mediante accompagnamento alla frontiera, era stata trattenuta, per ordine del Questore di Roma, presso il centro di identificazione e di espulsione di Ponte Galeria, a Roma; si svolgeva, dunque, il procedimento camerale ex art. 14 d. leg. n. 286/1998, all’esito del quale il Giudice di Pace convalidava il provvedimento del Questore.

Nelle more, l’interessata presentava domanda di protezione internazionale e, su iniziativa della Questura, il Tribunale di Roma competente ratione materiae (cfr. Cass. 7 febbraio 2017, n. 3273, Foro it., 2017, I, 840 con nota di B. Poliseno), all’esito dell’udienza camerale tenutasi presso i locali del CIE, autorizzava la proroga del precedente decreto di trattenimento ai sensi dell’art. 21, 2° comma, d. leg. n. 25/2008.

Avverso tale provvedimento ha proposto ricorso per cassazione la cittadina nigeriana, articolando tre motivi di censura.

SOLUZIONE

[1,2] La Corte, nell’accogliere il secondo e il terzo motivo di ricorso formulati dalla cittadina straniera, cassa senza rinvio il provvedimento di proroga del trattenimento presso il CIE reso dal Tribunale di Roma in violazione della specifica disciplina procedimentale dettata dal d. leg. n. 25/2008 per gli stranieri che abbiano presentato domanda di protezione internazionale.

Rileva la Corte che, da un lato, la proroga è intervenuta tardivamente rispetto al termine di quarantotto ore dalla richiesta della Questura, previsto dalla legge a pena di nullità, e, dall’altro, il provvedimento del Tribunale risulta privo di motivazione in ordine alla possibile applicabilità di misure alternative rispetto al trattenimento; ritiene assorbito il primo motivo di censura articolato dalla ricorrente e volto a far valere, in applicazione delle garanzie costituzionali e comunitarie che informano il giusto processo, l’operatività, nel procedimento camerale in questione, del principio di pubblicità dell’udienza.

QUESTIONI

[1, 2] Il d. leg. n. 25/2008, applicabile ratione temporis al caso di specie – oggi parzialmente sostituito dal d. leg. n. 142/2015, intervenuto in attuazione delle direttive 2013/33/UE e 2013/32/UE – disciplina, agli artt. art. 20 e 21, 1° comma, le ipotesi tassative in cui si renda necessario il trattenimento presso il CIE del cittadino straniero che abbia inoltrato domanda di protezione internazionale (sul punto, seppur in ordine all’art. 6 del d. leg. n. 142/2016, cfr. Cass. 19 dicembre 2016, n. 26177, in www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it; 24 ottobre 2016, n. 21423, Foro it., Rep. 2016, voce  cit., n. 83; Corte giust., 15 febbraio 2016, causa C601/15 PPU, in www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it), specificando altresì che il richiedente non possa essere trattenuto al solo fine di esaminare quest’ultima.

Il 2° comma dell’art. 21, nel dettare la disciplina procedimentale applicabile in sede di convalida e proroga del trattenimento – declinata inequivocabilmente al singolare – rinvia all’art. 14 del Testo Unico dell’immigrazione (d. leg. n. 286/1998 sul quale v. E. Bertillo, I procedimento di convalida e proroga del trattenimento del cittadino straniero e del richiedente protezione internazionale presso il CIE, in www.eclegal.it) e sancisce altresì la stretta strumentalità di tale misura all’espletamento della procedura prevista dal successivo art. 28, relativa all’esame della domanda di protezione internazionale ad opera della Commissione competente.

Per la trattazione di tali procedimenti il 4°comma dell’art. 14 del d. leg. cit. dispone l’applicabilità del modello camerale, disciplinato dagli art. 737 e ss. c.p.c.; ad integrazione di tale disciplina, al fine di rendere effettivo il controllo giurisdizionale in ordine alla sussistenza dei presupposti legittimanti l’adozione del provvedimento amministrativo limitativo della libertà personale dei cittadini stranieri, numerosi sono stati gli interventi della giurisprudenza – cui si uniforma la pronuncia in epigrafe – la quale ha imposto uno stringente obbligo di motivazione (cfr. Cass. 23 settembre 2015, n. 18748, Foro it., Rep. 2015, voce Straniero, n. 168; Corte giust. 5 giugno 2014, causa C-146/14 PPU, id., Rep. 2014, voce Unione Europea, n. 1139), nonché il rispetto delle garanzie del contraddittorio (cfr. Cass. 20 giugno 2016, n. 12709, id., Rep. 2016, voce Straniero, n. 100; 15 giugno 2011, n. 13117, id., Rep. 2011, voce cit., n. 546; 8 giugno 2010, n. 13767, id., Rep. 2010, voce cit., n. 389; 24 febbraio 2010, n. 4544, id., 2010, I, 2074; CEDU, 6 ottobre 2016, Affaire Richmond Yaw et autres c. Italie su cui v. E Bertillo, La CEDU condanna l’Italia per il mancato rispetto del principio del contraddittorio nel procedimento di proroga del trattenimento dello straniero nel CIE, in www.eclegal.it), oltre a quelle ex art. 13 Cost. (cfr. Corte cost. 15 luglio 2004, n. 222, Giur. it., 2005, 5 ss., con nota di D. Carrarelli, L’effettività del procedimento di convalida del decreto di espulsione al vaglio della Corte costituzionale, e Foro it., 2004, I, 2618, con nota di P. Passaglia; 10 aprile 2001, n. 105, Giur. cost., 2001, 687 ss. e Foro it., 2001, I, 2703 ss., con nota di R. Romboli).

Nella giurisprudenza di merito, nel senso che il trattenimento non possa disporsi nei confronti del cittadino straniero destinatario di un provvedimento di respingimento differito mediante accompagnamento alla frontiera, stante l’impossibilità di estendere analogicamente l’art. 6, 3° comma, d. leg. n. 142/2015, il quale si riferisce alla sola ipotesi del richiedente asilo che si trovi già al CIE in attesa «dell’esecuzione di un provvedimento di espulsione», si segnalano Trib. Roma 17 agosto 2016; Trib. Bari, 20 gennaio 2016 e 18 dicembre 2015; Torino 22 ottobre 2015, tutti in www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it. Nel senso che il procedimento di proroga disciplinato dall’art. 6, 9° comma, del d. leg. n. 142/2015, sia volto alla verifica della permanenza dei presupposti di necessità e proporzionalità di cui ai commi 2°, 3° e 7° art. 6 cit. legittimanti la convalida del trattenimento, v. Trib. Torino 17 marzo 2016; Caltanissetta 14 gennaio 2016; Trib. Roma 9 ottobre 2015, tutti in www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it.

Tuttavia, occorre notare che, nonostante gli sforzi compiuti dalla giurisprudenza, la complessità del sistema di tutele vigente (su cui v. A.D. De Santis, Il “riesame” della convalida del trattenimento del cittadino straniero presso il CIE, in www.eclegal.it) e la conseguente disomogeneità delle prassi adottate nei diversi uffici giudiziari distribuiti sul territorio della Repubblica, contribuiscano ad  inficiare l’effettività dell’esercizio del diritto dei cittadini stranieri a permanere sul territorio italiano, spesso assistito da rimedi inadeguati.

Eloquente, al riguardo, risulta l’adozione del modello camerale ex art. 737 e ss. c.p.c. per i procedimenti di convalida e proroga del trattenimento presso i CIE, il quale vede ontologicamente preclusa l’operatività del principio di pubblicità dell’udienza che, imposto dagli artt. 24 e 111 Cost., nonché dall’art. 6, par. 1, CEDU, risulta «connaturato ad un ordinamento democratico» così Corte cost. 5 giugno 2015, n. 97, Foro it., Rep. 2015, voce Sorveglianza (magistratura di), n. 3; 15 giugno 2015, n. 109, id., Rep. 2015, voce Esecuzione in genere, n. 51; 21 maggio 2014, n. 135, id., Rep. 2014, voce Sorveglianza (magistratura di), n. 2, seppur in riferimento ai procedimenti penali di esecuzione e opposizione a misure restrittive della libertà personale; in generale, sul difetto di costituzionalizzazione del principio di pubblicità dell’udienza, v. Cass. 10 gennaio 2017, n. 395, id., 2017, I, 538, con nota di G. Costantino.

Sulla scorta di tali considerazioni, dunque, il terzo motivo di ricorso articolato dalla cittadina nigeriana era volto a far valere l’adozione, ad opera della giurisprudenza, di una interpretazione costituzionalmente e comunitariamente orientata del procedimento camerale applicabile in sede di convalida e proroga del trattenimento presso i CIE che, configurabile quale un «contenitore neutro» (v. A. Carratta, La procedura camerale come «contenitore neutro» e l’accertamento dello status di figlio naturale dei minori, in Giur. it., 1996, I, 1, 1301), consenta all’interessato di sollecitare la trattazione del relativo giudizio in pubblica udienza, in ossequio alle garanze dettate con riferimento al giusto processo; e ciò è tanto più auspicabile, stante l’applicabilità del modello camerale anche per le controversie in tema di riconoscimento della protezione internazionale introdotto dal d.l. n. 13/2017 (su cui v. A.D. De Santis, I procedimenti per la tutela dei diritti dei migranti. La conversione in legge del d.l. 13/2017, in www.eclegal.it; V. Gaeta, La riforma della protezione internazionale: una prima lettura, in www.questionegiustizia.it).