12 Marzo 2019

Quando sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per le azioni possessorie nei confronti della P.A.? La Cassazione fa il punto

di Franco Stefanelli Scarica in PDF

Cass., Sez. Un., Ord., ud. 4 dicembre 2018, 13 dicembre 2018, n. 32364, Pres. Mammone – Rel. Giusti

[1] Giurisdizione – Giurisdizione ordinaria ed amministrativa – Giurisdizione dell’A.G.O. – Tutela possessoria nei confronti della Pubblica Amministrazione – Azioni possessorie – Azioni contro la P.A. (cod. civ., artt. 1168 e 1170; cod. proc. civ., artt. 37 e 41; d.lgs. n. 104/2010 all. 1, art. 113 c. 1 lett. q)

[1] Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, in relazione ad una domanda di reintegra e/o manutenzione nel possesso di un terreno privato sul quale l’amministrazione abbia fatto scaricare una ingente quantità di detriti franosi, atteso che l’ordinanza sindacale invocata dal Comune resistente aveva solamente imposto ad alcuni soggetti la rimozione di tutto il materiale già crollato o instabile, ma non aveva affatto stabilito che la strada dovesse essere liberata riversando tale materiale sul fondo posseduto dai ricorrenti. Infatti, le azioni possessorie nei confronti della Pubblica Amministrazione e di chi agisca per conto di essa sono esperibili davanti al giudice ordinario soltanto allorché il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concretizzi e si risolva in una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali, mentre, ove dette azioni siano proposte in relazione a comportamenti attuati in esecuzione di poteri pubblici o comunque di atti amministrativi, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Infatti, nei confronti dei poteri autoritativi e discrezionali spettanti alla Pubblica Amministrazione, le posizioni soggettive del privato hanno natura non di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo, tutelabile, quindi, davanti al giudice amministrativo.

CASO

[1] Aulo Agerio presentavano ricorso ai sensi degli artt. 1168 e 1170 cod. civ. nei confronti della impresa Numerio Negidio e del Comune di Oppidum, chiedendo che il Tribunale lo reintegrasse o manutenesse nel possesso del terreno pertinenziale alla di lui abitazione oltre alla condanna dei convenuti al risarcimento del danno, lamentando l’occupazione del di lui terreno e lo scarico su di esso di circa 2000 metri cubi di detriti provenienti da una frana staccatasi dai terreni sovrastanti e rovinata sul sedime di una salita vicina. Il ricorrente deduceva che nel dicembre 2013, a seguito di abbondanti precipitazioni piovose, una frana di grandi dimensioni si era staccata dal terreno pertinenziale del condominio sovrastante la fascia di terreno di sua proprietà ed aveva occupato la salita predetta, e denunciava che l’impresa Numerio Negidio aveva invaso con mezzi d’opera il terreno di sua proprietà, riversando su di esso sia i detriti che si erano naturalmente depositati, a seguito del distacco franoso, sul terreno sovrastante, sia il materiale instabile che minacciava di rovinare dalla collina, appositamente distaccato durante le operazioni di messa in sicurezza.

Aulo Agerio aveva rappresentato:

– che l’impresa Numerio Negidio aveva agito quale affidataria di lavori urgenti provvisionali atti alla messa in sicurezza dello smottamento,

– che il Comune di Oppidum non aveva adottato né comunicato alcun provvedimento amministrativo atto a giustificare l’occupazione del terreno di proprietà del ricorrente

– e che, nonostante le promesse di sollecita rimozione dei detriti, il terreno continuava ad essere inaccessibile ed inutilizzabile.

Si costituiva in giudizio il solo Comune di Oppidum, resistendo ed in via pregiudiziale eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che il deposito dei detriti nel terreno dei ricorrenti fosse stato conseguenza di un’ordinanza contingibile ed urgente del sindaco che aveva disposto l’adozione dei provvedimenti necessari per la messa in sicurezza dell’area.

All’esito del procedimento, il Tribunale emetteva il richiesto provvedimento interdittale, ordinando all’impresa Numerio Negidio ed al Comune di Oppidum di reintegrare il ricorrente nel possesso del terreno.

Aulo Agerio, dunque, proponeva ricorso per la prosecuzione della causa nel merito ai sensi dell’art. 703 comma 4 cod. proc. civ.; si costituiva il Comune di Oppidum, concludendo per il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, per il rigetto delle domande. Nelle more del giudizio di merito, il Comune di Oppidum proponeva ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo affermarsi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo, deducendo che si trattasse dell’esecuzione di un’ordinanza contingibile e urgente, adottata dal sindaco ai sensi del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (art. 54 comma 4 d.lgs. n. 267/2000), a causa del pericolo concreto di riversamento di materiale franoso e manufatti instabili di vario tipo, che aveva addirittura portato alla chiusura della sottostante linea ferroviaria. Concludeva, pertanto, il Comune che sussistesse giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 113 c. 1 lett. q) d.lgs. n. 104/2010 all. 1, e che, in ogni caso, sussistesse il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ragione della natura autoritativa e discrezionale del potere esercitato dalla Pubblica Amministrazione e della conseguente qualificazione in termini di interesse legittimo della pretesa azionata in giudizio: la Pubblica Amministrazione non avrebbe illegittimamente realizzato un mero comportamento materiale sine titulo, bensì avrebbe emesso provvedimenti a tutela dell’incolumità pubblica nell’esercizio dei poteri autoritativi riconosciuti dal nostro ordinamento.

Nell’assenza di attività difensiva della impresa Numerio Negidio, [2] [3] Aulo Agerio resisteva con controricorso, sostenendo che il ricorso per regolamento preventivo fosse inammissibile perché in esso non sarebbero stati esposti gli estremi della controversia necessari per la definizione della questione di giurisdizione, atteso che il Comune non solo aveva omesso di riferire che l’interdetto possessorio fosse stato eseguito, ma neppure aveva specificato quali fossero il petitum e la causa petendi dedotti nel giudizio di merito che avrebbero giustificato una pronuncia sulla giurisdizione. [1] La controversia, pertanto, sarebbe stata da attribuire al giudice ordinario, perché, deducendosi l’illegittimità dei comportamenti materiali posti in essere dal Comune, era stata domandata la tutela possessoria nella rilevata carenza di esercizio di un potere amministrativo.

Il pubblico ministero premetteva che la giurisdizione si determina sulla base della domanda dell’attore e del cosiddetto petitum sostanziale e non anche del contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dal convenuto. Rilevava quindi che nella specie l’attore aveva ricollegato il ricorso possessorio, non all’ordinanza contingibile e urgente emanata dal sindaco del Comune a seguito del verificarsi dell’evento franoso, la cui allegazione era avvenuta in via di eccezione, ma a un comportamento materiale dell’ente locale e di suoi delegati, integranti spoglio o turbativa. Ad avviso dell’Ufficio del Procuratore Generale, il ricorrente nel giudizio a quo, assumendo di essere stato spogliato o molestato nel possesso del terreno su cui il Comune aveva fatto scaricare detriti prodotti da una frana, non aveva ricondotto lo spoglio o la molestia assertivamente patiti a un provvedimento con il quale l’amministrazione comunale avesse disposto l’occupazione dell’area privata al fine di ripristinare il transito o tutelare la stabilità di edifici. Secondo la prospettazione attorea, nell’attività dell’ente locale si doveva ravvisare un disturbo di fatto del possesso del bene, e non l’esercizio di una potestà pubblicistica.

SOLUZIONE

[1] La Suprema Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, al quale ha rimesso altresì la liquidazione delle spese del regolamento preventivo di giurisdizione, atteso che l’ordinanza sindacale invocata dal Comune resistente aveva solamente imposto ad alcuni soggetti la rimozione di tutto il materiale già crollato o instabile, ma non aveva affatto stabilito che la strada dovesse essere liberata riversando tale materiale sul fondo posseduto dai ricorrenti.

[2] La Corte di cassazione, atteso che, nel caso di specie, risultava pendente, avanti il Tribunale, il giudizio sul merito possessorio ai sensi dell’art. 703 comma 4 cod. proc. civ., ha affermato che il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione era ammissibile, non costituendo circostanza ostativa alla detta proponibilità il fatto che, nella fase sommaria, fosse stato, con ordinanza, concesso l’interdetto possessorio e fosse stata risolta, in senso affermativo, la questione di giurisdizione, non perdendo, detta pronuncia, il suo carattere provvisorio ed interinale.

[3] La Suprema corte ha affermato che il ricorso per regolamento, nel caso di specie, fosse ammissibile, in quanto conteneva l’esposizione sommaria dei fatti di causa, e quindi consentiva alla Corte di cassazione di conoscere dall’atto, senza attingerli aliunde, gli elementi indispensabili per una precisa cognizione dell’origine e dell’oggetto della controversia, dello svolgimento del processo e delle posizioni in esso assunte dalle parti, sia pure in funzione della sola questione di giurisdizione da decidere.

QUESTIONI

[1] La questione principale affrontata dall’ordinanza in commento è l’individuazione (per utilizzare l’espressione della pronuncia) del “plesso giurisprudenziale”, al quale spetti la giurisdizione sulla domanda possessoria e di risarcimento del danno proposta, nei confronti della Pubblica Amministrazione e dell’impresa da essa delegata, dal privato che lamenti di essere stato spogliato o turbato nel possesso di un terreno di sua proprietà attraverso lo scarico e il deposito, su di esso, dei detriti provenienti da una frana staccatasi dai terreni sovrastanti (al riguardo, in dottrina, si rimanda a ALPA e MARICONDA, sub art. 1168 e sub art. 1170, in Codice Civile, tomo I, Milano, 2013, III ed.).

In primo luogo, la Corte di cassazione, richiamando, per molti versi, letteralmente il proprio   precedente di Cass., Sez. Un., 21 giugno 2012, n. 10285, ricorda che le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della Pubblica Amministrazione (e dei soggetti, che agiscono per conto di essa) soltanto quando il comportamento perseguito dalla medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti – di fronte ai quali le posizioni soggettive del privato hanno natura non di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo, tutelabile, quindi, davanti al giudice amministrativo – ma si concretizzi e si risolva in una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali, mentre, ove dette azioni siano proposte in relazione a comportamenti attuati in esecuzione di poteri pubblici o comunque di atti amministrativi, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

La Suprema Corte, inoltre, rammenta che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, non già alla prospettazione compiuta dalle parti, bensì al petitum sostanziale: quest’ultimo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. Un., 2 marzo 2018, n. 4997).

Nel caso di specie, il petitum sostanziale della domanda proposta da Aulo Agerio consisteva nella reintegrazione o la manutenzione del suo possesso, assuntivamente compresso o molestato dal Comune e dalla impresa esecutrice dei lavori ponendo in essere attività materiali, compiute sine titulo, in difetto di qualsivoglia autoritativo/ablativo idoneo a sottrarre al privato la proprietà o la disponibilità del bene ovvero diretto a mutare il modo di godimento; manca, nel ricorso con cui si è invocata la tutela reintegratoria o manutentoria, qualsiasi riferimento diretto o indiretto a ordinanza contingibile e urgente (anzi, se ne assume la inesistenza). Dal ricorso per reintegrazione e/o manutenzione nel possesso risulta infatti che Aulo Agerio abbia posto a fondamento della azione proposta la deduzione che il Comune non avesse né adottato né comunicato alcun provvedimento amministrativo atto a giustificare l’operato e l’occupazione del terreno, avvenuti quindi sine titulo: Aulo Agerio aveva denunciato che l’attività dell’ente locale e dei suoi delegati – consistita nell’avere occupato la fascia di terreno di sua proprietà, facendo scaricare su di essa i detriti prodotti da una frana – si risolveva e si concretava in una mera attività materiale non sorretta da alcun atto e/o provvedimento amministrativo formale. Il ricorso possessorio non contiene alcun riferimento all’emissione, da parte del sindaco del Comune, dell’ordinanza contingibile e urgente conseguente al verificarsi dell’evento franoso. È vero che il Comune si difendeva nel giudizio possessorio deducendo che fosse stata adottata, ai sensi dell’art. 54 comma 4 d.lgs. n. 267/2000, un’ordinanza sindacale contingibile e urgente, tramite cui era ingiunta ai proprietari dei terreni interessati dal movimento franoso «la rimozione di tutto il materiale già crollato e/o instabile su tutta l’area interessata secondo le prescrizioni che verranno impartite dall’Ufficio tecnico comunale». Epperò, l’attività posta in essere dall’amministrazione con riguardo allo scarico del consistente materiale franoso nel fondo posseduto dal privato ricorrente si rivelava del tutto disancorata dalla detta ordinanza del sindaco del Comune. Questa, infatti, aveva imposto ad alcuni determinati soggetti ben individuati – tra cui, peraltro, non figurava Aulo Agerio – di effettuare, quali misure provvisionali atte ad evitare possibili rischi per l’incolumità pubblica, la rimozione di tutto il materiale già crollato o instabile e lo sgombero della strada, nonché di realizzare, quali misure definitive, opere di consolidamento del versante, ma non aveva affatto stabilito, neppure in via di necessaria implicazione, che la strada dovesse essere liberata riversando sul sottostante terreno di Aulo Agerio ubicato nel territorio di altro Comune, il materiale detritico proveniente dalla frana.

Stando così le cose, certamente da condividersi è la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario, atteso che l’azione possessoria è stata proposta dal privato, tenuto conto del petitum sostanziale della sottostante pretesa di merito, per reagire ad un mero comportamento materiale del Comune e dell’impresa da esso delegata, non attuato in esecuzione di poteri pubblici o di provvedimenti amministrativi.

[2] Pacifico in giurisprudenza che sia ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione proposto nel corso del procedimento possessorio, ancorché, nella fase sommaria o in sede di reclamo, sia stata risolta, in senso affermativo o negativo, una questione attinente alla giurisdizione, trattandosi di provvedimento che mantiene carattere di provvisorietà ed essendo comunque possibile richiedere la prosecuzione del giudizio, ai sensi dell’art. 703 comma 4 cod. proc. civ. per la rivalutazione della stessa questione; la pronuncia in commento non si discosta dal citato orientamento (sul punto, si rinvia, nelle decisioni a Cass., Sez. Un., 24 ottobre 2014, n. 22614; Cass., Sez. Un., 20 luglio 2015, n. 15155; ed anche Cass. n. 9532/2004, Cass. n. 10315/2006, Cass. n. 5193/2007, Cass. n. 2629/2008, Cass. n. 26037/2013; in dottrina, per un’analisi completa dell’istituto e per i rimandi giurisprudenziali e dottrinali, basti il riferimento a AULETTA, Regolamento di giurisdizione e di competenza Competenza del Tribunale, Bologna, 2019, pag. 1 e ss.).

[3] Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è inammissibile, ai sensi dell’art. 366 comma 1 n. 3 cod. proc. civ., qualora non esponga gli estremi della controversia necessari alla definizione della questione di giurisdizione e alla verifica di proponibilità del mezzo, cioè le parti, l’oggetto e il titolo della domanda, il procedimento cui si riferisce l’istanza e la fase in cui esso si trova: l’affermazione è consolidata nelle decisioni della Suprema Corte, dalle quali l’ordinanza qui annotata non si discosta (Cass., Sez. Un., 16 maggio 2013, n. 11826; Cass., Sez. Un., 18 maggio 2015, n. 10092; in dottrina, si rinvia ancora per i numerosi riferimenti ad AULETTA, op. cit., pag. 1 e ss.).

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